2004-01-26 十四縣市長聯合聲明

十四縣市長聯合聲明：反對違法公投、譴責企圖利用公投操控總統選舉
去年十一月底，陳總統水扁先生宣佈，今年三月二十日總統大選將同時舉辦「防禦性公投」；今年一月十六日，他又公布了這次公投的兩項議題，分別是：1.「台灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力，您是否贊成政府增加購置反飛彈裝備，以強化台灣自我防衛能力？」 2.「您是否同意政府與中共展開協商，推動建立兩岸和平穩定的互動架構，以謀求兩岸的共識與人民的福祉？ 」如果三月二十日果真舉辦公投，依據「公民投票法」的規定，主辦機關是中央選舉委員會，協辦機關就是各縣市政府。我們是來自全國十四個縣市的首長，對於合法正當的公民投票，自應全力配合辦理，但是國內外各界（包含縣市議會）對這項「防禦性公投」的合法性、正當性、必要性及迫切性，都存有普遍而強烈的質疑，我們也不例外。今天，我們要將這些質疑與我們對陳總統及行政院的呼籲，公諸於世，以就教於國人。

這次公投不具合法性、正當性、必要性及迫切性

這兩個多月來「防禦性公投」造成國內政壇的紛擾、我國與美國關係的重創、日本與歐盟的質疑、與兩岸關係的緊張，令人憂心。記得去年九月十三日，我們縣市首長在台中集會時，即曾決議：我們支持有法源的公投，反對無法源的公投，呼籲中央政府應該依法行政，並希望立法院儘速完成公投立法。立法院終於在去年十一月二十七日三讀通過了「公民投票法」，該法第十七條賦予總統在國家遭受外力威脅以致主權有改變之虞的緊急狀態下，發動公投的權力。但是，對於這次陳總統提出的「防禦性公投」構想，我們認為無論在時機與內容上，均有「合法性」、「正當性」、「必要性」與「迫切性」的嚴重瑕疵﹐總統不應貿然舉辦，以免作出違反「依法行政」的負面示範，留下國家元首違法濫權的歷史污點。我們的理由如下：

（一） 不具合法性
「公民投票法」第十七條規定：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。」立法者已經明確規範總統這項公投的發動時機，必須是國家現在已經或即將要遭受外力威脅，導致國家主權有改變之危險的緊急狀態時，才可以發動公投。因此，這種在緊急狀態下才能舉辦的公投，正確的名稱應該是「緊急公投」，性質上是法律創設的總統緊急處分權。從當前台灣內外環境來看，政府早已在十七年前(1987)就已解除台澎地區戒嚴，在十三年前 (1991)也已終止動員戡亂時期，因此台灣目前並非處於緊急狀態；中共固然對台灣佈署近五百枚飛彈，但迄未有跡象顯示即將有攻台行動，將導致中華民國國家主權遭到改變的危險。事實上，中共成立五十五年來，從未放棄武力犯台，因此對台灣潛在的「外力威脅」始終存在，並不因為中共近年部署飛彈而有不同，我方也從不認為主權有因此被改變之虞。所以，當前情勢根本不符合第十七條發動緊急公投（「防禦性公投」）的前提要件。此所以在陳總統提出「防禦性公投」主張之前，行政院長游錫?九十二年十一月十四日在立法院就「防禦性公投」向立委陳文茜答詢時，就曾明白表示：「主要是會變更現狀的時候」才算國家主權有改變之虞，而構成防禦性公投的要件，如果中共試射飛彈，必須「看到什麼程度」才算，未必都算，因為這種情況都還不到改變我國國家主權的程度。行政院長在國會殿堂對行政院所提法案的說明，當然代表政府正式的立場，那麼總統怎麼可以逕自認定當前中共的潛在威脅已使我國主權有變更之虞而適用「公投法」第十七條發動「防禦性公投」呢？退一萬步來看，如果中共的威脅真正已經大到可能有改變我國主權之虞，那麼陳總統當然可以立即依法舉辦緊急公投，但那時他更應該發布緊急命令，停止任何選舉，並動員全國軍民準備應變，而不是再等兩個月才配合總統選舉來辦理公投。倒過來看，既然還能再等兩個月，而且還可以同時辦理總統選舉，顯然當前情勢並不緊急，那麼為什麼一定刻意在總統選舉時違法舉辦緊急公投呢？進一步推論，如果外力威脅並未使我國主權有改變之虞即可發動緊急公投，那麼今後每一位總統是否都可以用「深化民主」為藉口來比照辦理？陳總統學法出身，明知當前國家並未處於緊急狀態，並不符合動用緊急公投權的法律要件，竟仍然為了個人選舉目的，執意舉辦「防禦性公投」，顯然有曲解法律、違法濫權之嫌。

（二） 欠缺正當性

就第一個公投議題來說，政府應否購置反飛彈裝備以強化台灣自我防衛能力，涉及高度專業的軍事科技知識與戰略判斷，並非一般專業資訊不足的民眾所能決定，絕大多數民眾既不懂反飛彈裝備的功能與必要性，也不了解購買這些裝備要花多少錢、有沒有其他替代方案等等，他們從何判斷該不該支持呢？這種高度專業問題，正確的處理方式應該是由國防部與立法院研商決定政策與預算，而陳總統竟然將此一問題訴諸公民投票決定，等於向人民要一張軍購的空白支票，今後政府可以任意簽發，這顯然是極不妥當也極不負責的做法。人民選出政府，就是要政府代表人民來處理社會大眾不了解的專業問題，陳總統現在又把這個專業問題丟回給人民來決定，那麼我們還要這個政府做什麼？事實上，陳總統在此時舉辦公投乃「司馬昭之心，路人皆知」，祇是企圖操弄總統大選，對一位即將卸任的總統，竟然違反民主慣例，在其任期結束前利用公投貫徹其個人意圖，完全欠缺舉辦公投的正當性。因此，要人民對這樣的問題進行公投，是極為不當的作法。
（三） 毫無必要性及迫切性
就第一個公投議題來說，台灣應該建立防衛性武力，以強化自我防衛能力，乃是全民共識，也是任何一個政府最基本的責任，豈有需要舉辦公投再來問人民的道理？更何況元月十六日總統公布上述公投議題之後，國防部當天即已公開表示已訂定計畫、編列預算來採購反飛彈裝備﹐顯示採購反飛彈裝備早已是軍方經過專業判斷後的既定政策，又何須再來交由人民公投決定？所以為這個問題舉辦公投，根本就是不必要的。

就第二個公投議題來說，兩岸應該展開協商以建立和平穩定的互動架構，也早就是全民共識與既定政策，而且早已由我方在八十年三月成立的「海峽交流基金會」（海基會）與中共在同年十二月成立的「海峽兩岸關係協會」（海協會），共同推動了十二年之久。這四年來，兩會政策性的互動雖因兩岸當局缺乏互信而停滯不前，但這正是陳總統與中共領導人應該就這項政策的執行面檢討改進之處，除非陳總統認為全民對這項政策並無共識，或這項政策根本錯誤，否則何須再把一項具有全民共識的正確政策，在此時交付公投？因此，為這個問題舉辦公投也是不必要的。

其實「選舉總統即是公投」，如果陳總統認為此項議題有必要訴諸民意，則只要總統候選人將此二項公投議題納入競選政見，並舉辦辯論會，再經由總統選舉反映民意，即足以達成目的，因為經由選舉而做成政策取向的選擇，正是任何公職定期改選的重要目的，完全沒有另外舉行公投的必要。

兩週前，台塑集團董事長王永慶先生在被媒體問到對「防禦性公投」的看法時，坦率指出這是「食飽傷閒」（閩南語「吃飽飯沒事幹」之意），也有人直指這是「無聊公投」，可說代表民間普遍的心聲。事實上，最近TVBS民調也顯示，超過一半的民眾反對舉辦這項公投。

我們認為，運用公民投票來解決公共政策的重大爭議，是彌補代議政治不足、深化民主的良方，因此我們一直支持公投立法。但是舉辦公投畢竟有它應該依循的規範，尤其「公民投票法」第十七條所規定的總統緊急公投發動權，一方面限制了憲法賦予人民「要不要」訴諸公投的決定權，另一方面，也改變了憲法原來有關國會制衡總統緊急權的設計（按：總統發布緊急命令及宣布戒嚴均須經立法院同意或追認，否則無效），其合憲性已經不能無疑，總統面對此一權力，更應以臨深履薄的心情，置個人、政黨之利益於度外，否則公投不但不能深化民主，反而可能藉民主之名，行獨裁之實。我們千萬不要忘記，二次大戰前的希特勒政權與戰後的東德，乃至聲名狼藉的近鄰菲律賓馬可仕總統，都曾多次舉辦公投要求人民為他們的政策背書。我們由衷地希望，台灣剛剛起步的公投制度，能在實施伊始就走上正確的道路。未來台灣第一次的「全國性公投」或是「地方性公投」，必須是合法公投。

我們的呼籲

從以上的分析可知，陳總統「防禦性公投」的構想，不但於法不合，也不具正當性與必要性，是明顯違反法律、濫用權力的行為，其目的顯然是為了選舉造勢，我們因此呼籲陳總統懸崖勒馬，停止進行違法公投。其次，為避免開此憲政惡例，我們呼籲行政院游院長應依「公民投票法」第十七條所賦予院會議決總統提案的權力，不要曲解法律來迎合陳總統違法濫權的公投提案。總統要為選舉造勢，行政院長卻應該貫徹行政機關「依法行政」的基本原則，作全國公務人員的表率。因為依據憲法游院長必須對立法院負責，而立法院多數委員對於陳總統發動「防禦性公投」的合法性與正當性強烈質疑，如果行政院長罔顧立法院多數意見與社會上的多數民意，執意通過並副署此一行政命令，行政院長將負其法律與政治的責任。無論如何，依「公民投票法」第三十四條的規定，本件「防禦性公投」是否符合同法第十七條所定緊急公投要件的規定，既已引起國內外普遍的質疑，行政院在程序上也應在總統咨送該案議決時，先交付具有客觀超然地位的行政院公民投票審議委員會審議，以確認其合法性，並在決議之前﹐針對社會各界就「防禦性公投」合法性、正當性、必要性與迫切性的質疑，提出詳盡的說明，而不應貿然作成決議，交付公投。

今天，我們以無比嚴肅的態度，與無比沈痛的心情，提出以上的質疑與呼籲。希望中央長官堅持依法行政的原則，不要辦違法濫權的公投，因為縣市首長及公務員不願成為違法共犯。簡單的說，我們支持合法公投，反對違法公投，譴責企圖利用公投操控總統選舉。我們真的不願看到，台灣人民進行歷史上第一次的公民投票，就錯在起跑點上。

中華民國九十三年元月二十六日
於台北市